三、从扩大国有企业自主权到城市经济体制改革的全面展开
[作者:发布时间:2011-07-14 00:00来源:]

三、从扩大国有企业自主权到城市经济体制改革的全面展开

昆明市的经济体制改革,一开始就以市场为取向,从传统的计划经济向社会主义市场经济逐步转轨,扩大市场机制的作用,最后按照建立社会主义市场经济体制的目标模式发展。在改革中,采取“重点突破,全面推进”的渐进方式进行,以搞活企业为中心环节,全面配套改革,并通过强有力的宏观调控,使经济保持较高的发展速度,并注意增加广大人民群众的收人,提高人民生活水平,避免和减缓了因改革引起的社会震动,正确地处理了改革、发展与稳定的关系。经济体制改革的深化,保持了公有制的主导地位,鼓励了非公有制经济的迅速发展,实现了全市整体经济水平的提高。同时,为对外开放创造了良好环境,也促使全市企业按照国际通行的规则转轨,加速了改革的进程。昆明市的经济体制改革大体经历了三个阶段。第一阶段,从1978年至1984年,是改革起步的探索阶段,贯彻三中全会精神,企业改革主要是在恢复性整顿和建设性调整的基础上,从调整国家与企业间的分配关系入手,进行扩大企业自主权的试点。第二阶段,从:1985年至1991年,为全面改革阶段,主要是贯彻党的十二届三中全会和党的十三大精神,改革重心由农村转向城市,以企业改革为中心环节,全面推进经济体制改革,实行“两步利改税”,推行和不断完善企业承包经营责任制,并在计划体制、投资体制、财税体制、金融体制、物价管理体制等方面进行改革探索,使计划经济逐步向市场经济转化,改革向深入发展。第三阶段是从1992年开始至20世纪末。即贯彻邓小平南巡讲话和党的十四大精神,这是建立现代企业制度、建立以社会主义市场经济为目标的改革攻坚阶段。

扩大企业自主权,推行经济责任制

在党的十一届三中全会上,邓小平同志指出:“我国经济体制权力过于集中,应该有计划地大胆下放。”“扩大厂矿企业和生产队的自主权。”1979年7月,国务院下发《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成的规定》、《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》等五个文件。市委遵循“解放思想,实事求是”的思想路线,着手试点企业的改革工作。当时,市委选择对发展经济关系较大、有代表性的31个国有大中型企业进行试点,改革的主要内容是放权,扩大企业自主权、财权。对经营中有盈余的企业实行利润留成;在增加盈利的基础上,逐步提高固定资产折旧率和改进折旧费使用办法;对企业实行固定资产有偿占用制度和流动资金全额信贷制度;企业开发新产品的有关费用可按一定比例从实现利润中留用。下放生产计划权:依据文件规定,企业在完成国家计划的前提下,可根据自己的实际条件,制定补充计划,增产适销对路产品;超计划外生产的产品可以自行销售,可以承担协作任务和进料、来料加工;企业有权向主管部门申请出口自己的商品,并按规定取得外汇留成。内部机构设置及人员调配权,按照国家劳动指标,择优录用职工;有权决定自己的机构设置,任免中层及中层以下干部。此外,有权对多余、闲置的固定资产实行有偿转让和出租;任何单位和个人不得向企业摊派各种费用,不准向企业抽调人员、设备、材料和资金。改革试点企业当年获得成功,极大地调动了企业干部、职工的积极性。31个试点企业1999年与1978年相比,工业总产值增长12.28%,实现利润增长25.3%。上缴利润增长46.5%。1980年9月2日,国务院批准国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》。昆明市扩权试点企业增加到50个。改革重点是利润分配,继续实行利润分成,上缴利润包干,实现上缴利润超基数分成,微利企业盈亏自负,计划内亏损企业实行包干,超亏不补、减亏全留等办法。其中6个企业实行利润递增包干上缴,一定三年不变的承包制。这一年的试点企业,因在人财物、产供销等经营活动中拥有更大的自主权,各项经济指标继续增长,增幅高于全市平均水平。昆明市的国企改革在两年试点的基础上,逐步推行经济责任制,走上了从扩大自主权试点起步的探索与实践历程。

1981年至1982年,深入贯彻中央“调整、改革、整顿、提高”的方针。企业改革在初步整顿、调整的基础上,从调整国家与企业之间的分配关系入手,以放权让利、政策调整为主,实行多种形式的利润留成和盈亏包干,开始实行各种形式的经济责任制,进而开展扩大企业自主权的试点。1982年12月,中共昆明市第四次党员代表大会提出,经济工作的指导思想是以调整为中心,全面贯彻“八字方针”,充分发挥现有企业的潜力,积极发展消费品生产,以提高经济效益为目标,走出一条工业发展的新路子。重点抓好调整工业结构,建立企业内部的经济责任制,把企业的经济权限、经济责任和经济利益结合起来。经过两年的调整整顿,市属工业按专业化协作的原则,实行改组联合。工交、基建系统共组成专业公司33个、总厂6个、联办企业58个;同时,大力增强日用工业品生产,使轻工业产品产值占工业总产值的比重由1978年的74.38%提高到77.7%。在推行经济责任制方面,坚持从实际出发,因地制宜,形式多样的原则,对企业实行“一厂一策”。1983年,在国家对企业,企业对职工的经济责任制建立的基础上,市委、市政府选择了37户有代表性的国有大中型骨干企业作为试点,实行“包死基数,确保上缴税利,超收多留,歉收自补”的原则,逐户考核经营目标,并与政府签订承包经营合同。至1987年底,84%的预算内企业实行承包经营,承包期一般为三年。经营承包的形式和内容主要以“包上缴税利,包技术改造投资和工资总额与上缴税利挂钩浮动”的“两包一挂”。实行经营承包的实践证明,实现工业总产值、上缴税利、企业利润留成、技术改造投入和地方财政收入的增幅较大。

推行多种形式的利润留成和盈亏包干经济责任制,实质上都是国家让利给企业,这就打破了多年来国家与企业实行的统收统支的局面。它有利的一面是:通过经济合同划分国家与企业的责权利关系,初步实现所有权与经营权分离;在分配上包死上缴国家这一头,企业完成上缴利润后,新增利润全部或大部留给企业,使企业有了自己积累和发展的能力和可能;职工的工资、奖金、福利的高低取决于企业留利的多少,有利于调动职工的积极性;经营形式灵活,企业可根据自己生产规模的大小选择不同的形式。但经济责任制也有其不利的一面,一般情况下,包盈容易包亏难,没能从根本上解决自主经营,自负盈亏、自我约束等问题;承包期短(一般三年),容易导致企业短期行为,在保证上缴利润、职工福利后,很难保证企业设备更新和技术改造,甚至采取过度消耗现有资产的办法来增加利润;由于承认现有的企业都有存活和留利的权利,即使是亏损企业也照样减亏签订承包合同,不利于企业的优胜劣汰、经济结构的调整和产业、产品结构的优化;由于价格、税收体制改革不配套,企业主管部门确定所属企业承包基数时,讨价还价的现象比较普遍。尽管如此,为推动计划经济向市场经济的过渡,承包责任制仍不失为一种较妥善的办法,并发挥了它的历史作用。随着改革实践的继续,国有企业开始了两步利改税的试点工作,城市的经济体制改革进入了全面改革阶段。

推行两步利改税和继续实行经营承包责任制

1983年至1985年,企业改革的重点是推行两步利改税,同时不断完善企业承包经营责任制、厂长负责制,并在计划经济体制、投资体制、财税体制、金融体制、物价管理体制等方面进行了若干改革探索,促进改革向纵深发展。

首先进行两步“利改税”的试点工作。从1983年4月起实行“税利并存”的第一步改革,具体做法是:把国有企业的上缴利润改为按国家规定的税种及税率上缴税金,税后利润由企业支配,逐步把国家与企业的分配关系通过税收形式固定下来。全市对133户市属国有工交企业分别采取6种措施和办法:对70户有盈利的国营大中型企业,均对实现的利润征收55%的所得税,对其中的48户还征收一定比例的调节税,税率一定三年不变。当年比上年增长的利润部分减征60%的调节税。对实行承包经营责任制和工资浮动试点的33户企业仍继续承包政策不变。对13户小型企业,按照原八级超额累进税率计征所得税。对10户处于盈亏边缘的企业,要求自负盈亏,对24户亏损企业实行亏损包干,超亏不补,减亏全留。当时133户企业试点的经验认为这种办法的好处是:企业实现的利润通过税收形式上交国家,因税率相对稳定,既可保证国家财政收入,又能克服企业只负盈不负亏的弊病,随着生产发展和经营管理的改善,企业留利增多、财力增强,可以根据国家计划和市场需要,自主安排生产计划;企业和职工的经济利益与经营好坏直接挂钩,可以促进企业改善经营管理,提高经济效益,使企业逐步走上自主经营,自负盈亏的轨道。因此,第一步税利并存的利改税,将建国后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税制度,并取得了初步成功。这一改革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳利润,国家不能向国营企业征收所得税的禁区,从而实现了国家与企业分配关系改革的历史性转变。

1984年2月,市委四届五次全会决定实行第二步利改税和工商税制改革,即由“税利并存”逐步过渡到完全“以税代利”。10月,市委、市政府发出《进一步扩大国营工业企业自主权的实施办法》。从1985年起,昆明市经济体制改革进入第二阶段。是年省委批准《昆明市城市经济体制改革意见》,把简政放权、搞活企业作为改革中的中心环节。对工业、交通、基建企业的经济体制改革分别制定不同的政策措施,对一些企业和工业公司继续实行利润递增包干,超收分成;对小型国营企业(固定资产300万元以下),实行全民所有,集体经营,照章纳税,自负盈亏,有的采取有偿转让为集体企业,执行工资总额与利润挂钩浮动的办法,以当年工资总额为基数,上缴利润增长1%,工资总额增长0.3%~0.7%(进入成本),上缴利润减少,工资总额相应减少。对工业改组联合,要求工业公司成为经济实体(企业性、服务性公司),缺乏经济内在联系、不承担经济责任的行政性公司撤销,加速组建行业协会,发展企业之间的联合;引进技术,加强企业技术改造,重点是大中型企业、传统优势企业、名特产品企业、新兴工业产品企业。如从日本引进的外衣年生产能力为45万套、衬衣90万件的5条生产线,改变了云南省生产服装占市场需要量的33%,其中昆明生产的服装只占市场需要量5%的落后状况。基建投资由财政拨款改为银行贷款,建立城市开发公司,经营土地、房地产,工程项目实行招标投标;对外开放,组织生产出口商品,扩大外贸权限,开展边境贸易,利用外资引进先进设备。1985年,在昆明地区的省属机械工业企业和商业批发站下放到昆明市管理;1986年,对在“七五”期间技改任务重,与全市经济发展关系较大的29个重点国营大中型企业实行税前还贷、减免调节税、返回应上缴的部分折旧基金等9项优惠措施,为搞活企业创造条件,收到显著效益,当年上缴税利1.3亿多元,比上年净增906万元。

在实行第二步利改税的同时,全市推行厂长(经理)负责制,1984年8月开始试点,1986年《党的基层组织工作条例》、《厂长负责制工作条例》、《职工代表大会工作条例》的公布,使大中型全民所有制企业推行“厂长负责制”率达到80%。昆明市总结推广了云南印染厂、昆明煤机厂、昆明冶炼厂、火柴厂、手扶拖拉机厂等全面贯彻三个条例的经验,进一步推动了“厂长负责制”的建立。1987年全市预算内157户国有企业,有131户(占83.4%)实行厂长负责制。改革后的企业,厂长是法人代表,是全面负责经济行政工作的领导,党委负责党的建设、思想政治工作,保证监督党的路线方针政策在企业的贯彻执行,保证生产经营任务的完成,并通过职工代表会与企业民主管理,行使对企业重大问题的决定权和监督权。改革后的企业领导体制归结为:发挥党组织的政治核心作用,厂长(经理)全面负责,职工民主管理。改革促进了发展,1985年与1984年相比,工业总产值增长14%,达53.45亿元,社会商品零售额20.5亿元,增长23.5%,1986年比1985年工业总产值63.5亿元增长15%,社会商品零售额23.6亿元,增长14.4%。

两步“利改税”实践的结果,特别是第二步利改税的实施并没有达到预期的目的。对29户骨干企业实行税前还贷和减免调节税等优惠政策,企业仍是半统收统支,投资主体仍是国家。当时,国有大中型企业普遍感到税赋负担过重。企业在完成工商各税后,在实现利润中,要完成55%的所得税和增加5%~25%的调节税(实为鞭打快牛);再从企业留利中收取15%的能源交通基金、派购国库券、重点建设债券和支付其他费用、摊派等。有的企业难以维持简单再生产,更不用说去进行扩大再生产,不利于调动企业和职工的生产积极性。

1987年至1991年,全面推行和完善承包经营责任制,根据农村改革的经验,把“包”字引进城。由于在1986年以前的改革中,曾对电机、电器等三个工业公司所属的18个国有企业进行了承包经营责任制的试验,包上缴利润,包技术改造,效果良好,实现利润总额年平均递增18.6%,上缴利润递增13.5%,公司、企业共留用技改资金3440万元,完成技改项目29个。其中电机电器工业公司1986年与1981年相比,工业总产值、销售收入、实现利润、上缴税利分别增长120%、122.3%、183.6%、112.1%,全员劳动生产率从7034元增至15043.5元,增长113.9%。实践的经验使企业领导对承包经营充满信心。1987年10月,在全市182个大中型工商企业中,有149户预算内工业企业实行承包经营,占预算内企业总数的84.2%;20个工业公司转为经济实体。对小型国有工商企业,实行以租赁、承包为主的责任制。至1987年底,在市属277户小型工商企业中,有55户实行租赁,74户实行承包,占46.6%。至1988年底,实行承包经营责任制的国有大中型工商企业已占95%,其中92户实行风险抵押承包。实行承租经营的小型企业已占98%。

据这一轮经营承包期后的1989年末的调查统计,与1986年相比,完成工业总产值增长16.15%,销售收入增长54.5%,实现利税总额增长41.35%,上交利税增长58.14%,全市财政收入增长82.84%,企业多留利1.4亿元。企业留利中60%以上用于企业的技术改造投入,三年新增固定资产4亿多元。形成了一批以云南机床厂、云南内燃机厂、昆明电缆厂、云南变压器厂、云南纺织厂等大中型骨干企业和企业集团。其中以云南机床厂为主的云南CY车床集团公司,集科、工、贸、金融为一体,形成规模化、专业化生产,产品达53种型号,远销58个国家和地区,年出口创汇近千万美元。此后,相继组建了烟机、塑料、服装、工艺美术等企业集团公司,发挥集团生产经营的力量。承包经营推动了企业内部的干部人事、劳动用工、分配等三项制度改革。“七五”期间,企业用工试行合同制,大多数企业固定工与合同工并存,干部逐步实行聘任制,工资分配开始实行计件工资,百元产值含量包干,工资与税利增长挂钩等形式。承包经营,转换企业经营机制,使企业有了一定的活力,增强了企业的发展后劲,体现了国家多收,企业多留,国有资产增加,职工收入提高的明显效果。克服了两步“利改税”的弱点,但前期试点中承包经营的缺点依然存在,加上改革措施不配套,体制改革中的宏观调控不力,企业外部环境给企业的压力增大,需要进一步转换企业经营机制,建立现代企业制度。

1990年,多数企业承包经营合同到期,在总结第一轮承包经验的基础上,昆明市委、市政府按照有利于搞活企业,增强企业发展后劲;有利于产业结构和产品结构的调整;有利于促进企业技术进步,提高产品质量;有利于深化企业改革,转换机制;有利于改善党的领导,充分调动广大职工积极性的“五个有利于”的原则,坚持大稳定、小调整、分步走、抓完善、做贡献,积极稳妥地做好第二轮承包经营责任制的落实工作。1990年底,全市有104.户预算内工业企业继续与政府签订新的承包合同,占到期企业的91.23%。第二轮承包期间,进一步扩大了企业的自主权,企业实现利润比第一轮承包增长63.6%,上交利润增长40.5%,技术改造投入增长56%,归还上期贷款39086万元,第二轮承包同样取得了较好的成果。并在此基础上,探索建立现代企业制度的试点工作。

在此期间,昆明市的国有企业还采取了租赁制、股份制等资产经营方式,不断改善企业外部经营环境和转换企业经营机制,核心是转变政府职能,这是改善企业外部环境的关键,转换企业经营机制是搞活企业的根本。在改革的过程中,企业的责权利往往落实不了,主要原因是在计划经济条件下政府直接管理、干预企业生产经营活动的问题并没有真正解决。为此,从1985年起,云南省委、省政府给于昆明市享受省级部分经济管理权限后,昆明市通过精减行政机构,下放和扩大县区自主权,对城区实行两级政府三级管理的原则,切实转变职能。1991年9月,中央工作会议提出了改善企业外部环境的12条政策措施,昆明市在贯彻中的主要做法是:增加企业技术改造的投入,逐步缩小指令性计划,适当提高企业折旧,逐步取消对折旧基金征收“两金”(能源交通重点建设基金和预算调节基金);增加新产品开发基金和继续补充企业流动资金,适当调整利率,抓紧落实给予部分企业外贸自主权,继续对国营大中型骨干企业实行“双保”,即保证资金供应和国家分配的物资,清理三角债,进一步做好组建大型企业集团的试点工作,坚决治理“三乱”(乱摊派、乱收费、乱罚款),降低国营工业企业所得税率(从55%降至33%)。这些政策措施的贯彻执行,进一步改善了企业的外部环境,为企业转机建制,由计划经济过渡到市场经济逐步创造了条件。

科学技术体制与教育体制改革

随着城乡经济体制改革的全面展开,科学技术体制和教育体制的改革也被提到党委的议事日程,文化事业有了长足发展。

1985年3月,党中央作出《关于科学技术体制改革的决定》,把昆明市的科技体制改革由试点推向新的发展阶段。昆明市提出实施科教兴市战略,加大改革力度,先后建立了昆明市知识产权办公会议制度、科普工作联席会议制度,成立了中青年学术技术带头人培养引进领导小组和科学技术顾问团。确立了“深化改革、分类指导、分流重组”的改革思路,引导科研院所投入经济建设主战场。紧紧围绕转换科研院所运行机制这一改革主线,以改革拨款制度为重点,在运行机制、人事制度、组织结构等方面进行了多种形式的改革探索,在运行机制上,提高了科研院所的技术创新能力和面向经济建设开展科研开发活动的能力,促进了科研成果的转化。在人事制度上,一是通过推行和完善以院所长任期目标责任承包制,进一步打破吃国家大锅饭和分配中的平均主义,拉开分配差距。二是在部分科研院所推行全员聘任制度和人员、岗位的双向选择,调动了科技人员的积极性。三是通过创办科技先导企业,积累了生产经营的经验,培养了一批懂科技善经营,初步适应市场经济需要的复合型人才。在组织结构上,通过技术入股,加大科技成果开发推广的力度,一批科研院所转轨实行企业化管理,创办了自己的中试基地和经济实体,逐步进入技工贸一体化,以科研促生产,以生产养科研的良性循环,促进组织结构的逐步调整。1993年,昆明市10个应用型科研院所管理体制改革,实行“四保一挂”(保科技成果、保固定资产增值、保人才培养、保获奖项目、奖惩与“四保挂钩”)的经济技术承包责任制,增强了科研院所自我发展的能力。随着改革实践的深入和调整产业结构、发展经济的需要,组建了一批新型科研机构,成为昆明市科研技术开发、试验,交流、推广的辐射源,加强了知识产权工作和专利体系建设;扩大了与国外政府及组织的科技合作与交流。与此同时,全市开展建设以农村科技示范乡(镇)和科技示范村、农民技术协会为基础的科技网络,促进了农村科技和经济的发展。至1998年,全市136个乡镇(街道)建立了科委,有科技示范乡(镇)12个,示范村195个,示范户26133户。企业科技开发机构迅速发展,全市125个大中型企业中有科技开发机构92个,占73%。民营科技机构在市委、市政府的倡导下,已发展至510多家,从业人员近1.2万人,年技工贸收入达3.55亿元。历史实践表明,科学技术第一生产力是昆明市经济和社会发展的强大动力。

1985年5月,中共中央作出《关于教育体制改革的决定》,“七五”期间,昆明市着力抓了农村教育综合改革,在农村实行基础教育地方负责、分级管理体制,各级党委、政府重视教育,人民群众踊跃助学,绝大多数农村中小学加大了投入,“农村最好的房子是学校”已成为现实。城市教育体制改革一是把市属中学划归属地管理,调动4个市区办学的积极性;二是办学体制改革,各类社会力量办学140多个,中、小学在校生人数分别占全市的10.7%和9.3%,初步打破了国家包办教育的观念。三是学校内部管理体制改革,实行了“校长负责制、全员聘任制、结构工资制”,扩大了办学的自主权。四是市属中等教育结构改革取得明显成效。到1988年,全市有各类中等职业技术教育校、点110个。随着中专技校和职业教育的兴起,逐步解决了中学毕业只有报考大学一条路的问题。

卫生改革工作。1986年制定了《昆明市级医院改革方案》,提出了实行“事业单位企业化管理”的措施,实行院长任期目标合同制,实行后勤工作社会化、专业化管理,实行专业技术职务聘任制,改变卫生经费的拨款办法,实行浮动工资制等。这些措施和制度在实践中不断完善和健全,推动了卫生事业的发展。