立足特殊市情　创新体制机制
全面开创昆明跨越式发展新局面

仇　和

改革开放以来，我国经济社会发展存在两种主要模式，一种是都市经济发展模式，另一种是区域经济发展模式。包括昆明在内的许多省会城市的市域经济，既不是典型的都市经济，也不是典型的区域经济，而是介于二者之间，兼有二者性质特点，又与二者有着明显区别的经济形态。在新的历史时期，我们只有坚持以科学发展观为指导，大力度解放思想，推进实践探索与制度创新相结合，探索一套顺应历史潮流，策应发展大势，适应市域经济发展的新体制、新体系、新机制、新制度，才能在复杂多变的国际国内经济环境中，求得又好又快、更好更快的发展。

昆明是云南的省会，全省的政治、经济、文化和社会事业发展中心。全市地域面积2.1万平方公里，辖五区一市八县，总人口721万，少数民族人口占全市总人口的14%，具有3万多年的人类生活史、2400多年的滇中文化史、1240多年的建城史，拥有独特的历史文化之美、高原风光之美、民族风情之美。作为全省唯一的特大型城市，昆明在省域经济发展过程中所处的地位、所承担的责任、所应该发挥的作用，具有与全国其他省会城市三个不一样的特点。

第一，昆明的发展首位度、产业支撑度、经济集中度和社会集聚度高。在全国31个省、市、自治区中，云南省的城市化体系非常特殊。一般来说，城市化体系有四个台阶，200万人口以上的特大城市，200万－100万人口的大城市，100万－50万人口的中等城市，50万人口以下的小城市，这四个台阶通常是连续的。但是，云南缺了两个台阶，中间没有大城市和中等城市。这一特殊的城市化体系，造成昆明发展首位度、产业支撑度、经济集中度和社会集聚度在全国省会城市中最高。我国沿海8个省会城市，四度加权只是15%；中部8个省会城市，四度加权是20%左右；西部11个省会城市，四度加权是25%左右，而昆明四度加权达到38%。2008年，昆明以占云南5.3%的面积，集中了云南13.7%的人口，创造了云南28.2%的GDP。固定资产投资占全省的29.9%，社会消费品零售总额占40.8%，城乡居民储蓄占40%，金融机构存款余额占50.7%，金融机构贷款余额占60.8%，进出口贸易占76.1%。昆明集中了全省90%以上的科研机构、高等院校，拥有各类人才52万人，全省人才总量的50%在昆明，副高以上职称人员70%在昆明。这意味着昆明经济发展的市场体系覆盖全省，经济发展触角延伸全省，资源运作半径辐射全省。

第二，昆明的国民经济可移动性强、人口出行频率高、生产要素运距长、市场覆盖面广。昆明是典型的交通依赖型、交通促进型、交通引领型、交通支撑型的城市。对于城市来说，交通是第一基础设施，是交叉千行、通联万家的大产业；对于城市经济体来说，交通就是一条生产线。城市的效率、节奏、投入产出和投资回报，对交通的依赖性特别强。城市化的过程是人们驾驭空间的过程，城市现代化的过程是人们驾驭时间和空间的过程。一个现代化城市很重要的标志，就是有没有轨道交通。在现实生活中，人们使用的交通方式，无论是骑自行车、电动车、摩托车、小轿车、私家车、公车还有公交车，往往受制于时间空间。但是，有了地铁、轻轨，市民的出行、物流的集散，就能主动驾驭和支配时间空间。目前，昆明正在大干交通基础设施，大力推进“四环十七射”、地铁、轻轨、新机场、火车站、管道、铁路建设等重大项目，就是为了尽快缓解昆明城市拥堵的交通状况。

第三，昆明是面向南亚、东南亚、西亚、南欧、非洲的国际大通道和第三条亚欧大陆桥的重要节点城市。党中央、国务院审时度势，高瞻远瞩，提出把南亚、东南亚、西亚、南欧、非洲，作为我国21世纪前20年黄金发展期重要的国际合作大区域。同时，提出建设以深圳为起点的第三条亚欧大陆桥的重大战略构想。昆明市作为处在南北国际大通道与东西第三亚欧大陆桥交汇点的重要节点城市，责无旁贷地肩负着带动全省，辐射西南，面向南亚、东南亚、西亚、南欧、非洲的光荣使命。这五大区域：人口23亿，占全球1/3强，市场很大；有107个国家，占联合国192个成员国的55.7%，国际话语权很强；其中，仅南亚和东南亚就集聚了全球70%的华商、90%的华商资本，合作前景非常好。云南有4060公里的国界线，和越南、老挝、缅甸三个国家相连，和东盟其他9个国家、南亚8个国家相邻。昆明有6个国家的领事馆，有10个国家的国际办事处。这也促使昆明在国家战略中的定位，由中国西南内陆城市转变为国家对外开放的“桥头堡”。

市场经济发展的规律表明，影响一个区域发展主要有区位、资源、政策、人才、机制等五大因素。在这五大因素中，机制创新的空间最大、动力最强、见效最快，也最能从根本上影响一个区域发展的进程、速度和质量。基于昆明特殊的市情，面对激烈的竞争和严峻的挑战，我们必须抓住机遇、迎难而上，打时间差——改革，打空间差——开放，打信息差——创新，打制度差——治理，大胆创新市域经济社会发展机制，努力营造充满活力、富有效率、更加开放，有利于科学发展的体制机制，才能赢得发展先机，抢占竞争制高点。

一是创新都市经济发展的空间开发形式，由传统的“群马拉车”的区域经济转向“大马拉车”的都市经济。都市经济的开发形式主要有三种：一是网络开发、市场带动；二是轴线开发、交通带动；三是极点开发、城市带动。一般来说，城镇化水平达到40%以上，就要从区域经济发展模式转向都市经济发展模式。就要先抓极点开发、城市化带动；然后轴线开发、交通带动；最后抓网络开发、流通带动。一个区域的经济链条，就是财富的创造、积累和配置三个过程、三个环节。而这三个过程、三个环节，正好对应着工业化、城市化、市场化。工业化高效创造财富，城市化有效积累财富，市场化优化配置财富。这“三化”与“三农”正好相对应。党的十六大报告提出城乡统筹，十七大提出城乡一体，就是要统筹好“三化”与“三农”的关系，建立工业、城市、市场与农业、农村、农民之间的政治链、经济链、文化链和社会链，有效实现“三化”转化“三农”、带动“三农”、服务“三农”。面对全国都市型经济竞争的压力，我们更加注重极点开发，提出“收拢五指、形成拳头，集中力量、建设城市，扩大载体、打开通道，富集要素、提升人气，众星拱月、形成体系，城乡一体、促进发展”的思路，下决心花两年时间实现两级城市、三级开发区和覆盖全市的交通、能源、环境三大类基础设施建设的大突破。着力加快中心城市和县城发展；加快主城、城郊、城际轨道交通等基础设施建设；加快推进实体型的滇中城市群建设，扩大基础设施共享领域和同城效应；加快建设全覆盖的环境承载力和地理信息两大系统，优化工业生产力和城市空间两大布局。通过持续不断的努力，着力构建“群马拉车”的都市经济开发格局。

二是创新都市经济发展的动力机制，由依靠官资为主转向依靠民资为主。一般来讲，一个地方的发展主要依靠三种力量，即国家的力量、民间的力量和外部的力量。政府有形之手的力量是有限的，市场无形之手的力量是无限的，最重要的就是要探索政府有形之手与市场无形之手成功对握。为此，我们确立了“希望在民间、活力在民营、发展靠民力、稳定靠民富”的方针，坚持民投民有、民办民营、民富民强、民乐民享，把区域经济发展的动力机制，由依靠官资为主转向依靠民资为主，以启动民间资本为杠杆，以民间投资和消费为支点，来撬动昆明都市经济的发展。坚持凡是市场无形之手能发挥作用的领域，政府有形之手不插手，努力做到“四个分开”，即把经济社会发展的政府行为与市场行为分开；把事业性质与产业性质分开；把竞争性与非竞争性分开；把经济性与社会性分开，使国有资本在非竞争性领域称雄，社会资本在竞争性领域涌流。敞开市门，降低门槛，放宽准入，放开市场，外引内培，大力开展招商引资，动员一切可以动员的力量，调动一切可以调动的资源，敞开引入外来先进思想的同化和渗透，引来外来优秀人才的挑战和竞争，引进外来生产要素的富集和激活，增强以发展性资源驾驭开发基础性资源的能力。坚持“不求所有所属，但求所在所得”，吸纳资本，优化资本，盘活资本，激活资本，实现经济发展的“乘数效应”和“倍增效应”。消除阻碍非公经济发展的思想障碍、体制弊端、政策限制，支持非公经济快速发展。

三是创新都市经济发展的市场定位，由传统的一味眼睛向外转向内外结合、双向启动。市场经济如果用四个字概括，就是“集聚+竞争”，人口集聚产生需求，需求集聚产生购买力，购买力集聚产生物流，物流集聚产生流通，流通集聚产生商务，商务集聚产生市场，市场集聚产生城镇，城镇集聚产生城市，城市扩展拉动发展。没有集聚，没有竞争，就没有市场。市场就是现实购买力的总和，而民生就是最大的市场，富民就是最大的购买力。一产是国民经济的基础产业，是弱质产业；三产是资本增加，财富不增加；只有二产是财富和资本双增加。工业具有财富积累率高、税率高、利润率高、就业率高、产业关联度高的优势。工业化是现代化的核心、城市化的内涵、农业产业化的动力、社会文明化的灵魂，是改变农耕社会生产方式、生活方式变革的最重要力量。针对昆明地方工业实力不强、流通畸形，产业支撑力弱、产业关联度低的状况。我们坚持一手抓外引，一手抓内培；一手抓外向型经济，一手抓民营经济；一手抓候鸟经济，一手抓草根经济，把区域经济发展的市场定位，由传统的外向为主转向内外结合、双向启动。加大招商引资、招才引智力度，引进发展性资源来开发基础性资源。把富民作为强市的核心和基础，通过增加城乡居民有效需求，把潜在的购买力转化为现实的购买力和生产力。

四是创新都市经济发展结构调整的抓手，由传统的经济结构调整转向重点抓城乡结构和所有制结构调整。三次产业内部结构的调整，抽象出来主要是两大调整：一是人们从业方式的调整，引导先富起来的农民不从事农业，从事二、三产业；二是人们收入方式的调整，引导人们由实物收入、实物消费转向货币收入、货币消费。推动这两大调整的关键是城乡结构和所有制结构的调整，就是先富起来的农民不当农民当市民，不找乡长找市场，不住农村住城镇。因此，我们把市域经济发展的结构调整由传统的抓产业结构、经济结构调整为主，转向重点抓所有制结构和城乡结构调整，以城乡结构调整为抓手，以所有制结构调整为动力，带动其他结构调整。昆明产业结构调整的当务之急是工业突破。我们大力实施“工业强市”战略，打一场工业总量扩张、工业结构调整、工业产业升级、工业行业整合、工业产品提升、工业品牌打造、工业载体建设、工业人才培养、工业市场开拓和工业经济大发展的攻坚战。同时，淘汰落后产能，培育新兴产业，把新能源、新材料、生物医药、节能环保、绿色经济等作为新一轮产业发展的重点，着力推动经济结构转型升级。加大统筹城乡发展力度，以滇池流域8个县（市）区为先行先试区，着力推进城乡规划、产业发展、基础设施建设、公共服务、劳动就业、社会管理一体化，促进发展要素向农村流动，二三产业向农村辐射，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村传播。坚持“四个集中”，即工业向园区集中，商铺向市场集中，居住向小区集中，先富起来的农民向城市集中。实施县域经济发展“543”倍增计划，即除主城四区和呈贡之外的9个县（市）区，城市建成区人口5年倍增，GDP总量4年倍增，地方一般预算收入3年倍增。推进国有和集体企业产权制度改革，促进所有制结构的调整和优化，增强市域发展的活力和后劲。

五是创新农业现代化的路径选择，由传统的农田园林化、农业一元化转向农业生产规模化和农村产业多元化。农业现代化的本质是“两化”，即农业生产规模化和农村产业多元化，由城乡二元变为城乡一体。农业生产规模化的核心是土地流转，农村产业多元化的核心是劳动力转移。抓农业产业化不抓龙头企业是空化，抓农业结构调整不抓劳动力转移和土地流转是空调、空转。以工业化化农业，核心是龙头企业；以城市化化农村，核心是土地流转；以市场化化农民，核心是劳动力转移。为此，我们提出通过减少农民来致富农民，缩小农村来繁荣农村的工作思路，把区域经济发展的农业现代化路径选择，由传统的农田园林化、农业一元化转向农业生产规模化和农村产业多元化。创新以“三化”带“三农”的体制、体系、机制、制度，关键是“六抓”，即：抓两转，劳动力转移和土地流转，解决人地矛盾，为农业生产规模化和农村产业多元化创造前提条件；抓两动，大户带动和政府推动，增强发展的动力，为农业产业化经营提供支撑；抓两队，经纪人队伍和技术服务队伍，提升队伍素质，为农业产业化经营提供技术支撑和服务；抓两向，市场取向和老百姓意向，找准结合点，为农业产业化经营提供拉动力；抓两高，高复种复养指数和高商品率，拓展广度深度，为农业产业化经营开拓发展空间；抓两效，经济效益和示范效应，破解增收困局，为农业产业化经营提供示范和样板。同时，按照“户户有项目、组组有大户、村村有特色、乡乡有规模、业业有龙头”的“五有”目标和“抓大户上规模、抓特色建基地、抓服务建体系、抓龙头促工贸、抓典型带全面”的“五抓”措施，重点培育壮大龙头企业，大力发展多种经营。

六是创新社会事业的发展模式，由传统的依靠政府包办转向政府扶持、社会兴办。一个民族能不能屹立于世界民族之林，关键看两能：第一智能、第二体能，智能靠教育、培训，体能靠体育、医疗卫生，有了智能和体能，就是全能。社会事业中教育是选择性需求，医卫是必需性需求，文体是引导性需求。科教文卫体等社会事业蕴藏着巨大的需求，巨大的购买力、巨大的产业、巨大的市场。目前，昆明社会事业特别是教育和医疗卫生的主要矛盾，一是资源总量小，不能满足大众需求；二是优势资源占比低，不能满足多层次需求。因此，我们把社会事业发展模式，由传统的政府主办转向政府扶持、社会力量兴办，倡导“包办不包揽、办事不揽事、外包不甩包、花钱买服务、用人不养人”的指导思想，鼓励社会资本进入，盘活存量、扩大增量，不断优化社会事业资源配置。坚持有所为、有所不为，把政府该管的管住管好，全力保证；不该管的彻底放开，规范运作。建立健全社会事业市场准入制度、利益分配制度、资金管理制度、社会保险制度和人才管理制度，切实规范、完善和深化社会事业改革。在教育事业发展上，我们按照“一保三放开原则”，保障义务教育均衡发展，放开放活学前教育、高中教育和职业教育，深化教育改革。在医卫事业发展上，坚持管办分开、医卫分开、医防分开、医药分开，扩大医疗资源总量，提高优质资源比例，缓解供需矛盾。在文化事业和文化产业发展上，加快文化事业的市场化和产业化运作，管好严肃文化创作和广播电视事业，放活经营性群众文化娱乐事业。鼓励社会资金兴办体育产业，大力发展群众性休闲健身事业，有效满足人民群众日益增长的需求。

七是创新都市经济发展的人气提升，由人们注重分享财富转向注重创造财富。我们建立社会主义市场经济的目的，就是要使政府权力配置的财富最少化、最小化，市场公开竞争配置的资源最多化、最大化。因此，我们注重做好市域经济发展的人气提升，着力处理好改革、发展、稳定的关系，妥善协调社会期望值刚性增长与社会满足度柔性下降这对矛盾，千方百计把各方面的精力和注意力引导到创造财富、做大“蛋糕”上来，充分激发各方面力量在市场中求生存、谋发展、图创新的热情，使直接创造财富的群体最大化，间接创造财富的群体最小化；使中等收入阶层的比例最大化，两极分化的比例最小化。市场经济的强势竞争，政府“上不封顶”，但“下要保底”。我们靠法律法规来实现“上不封顶”，靠社会保障来实现“下要保底”。我们不断深化社会保障制度改革，加快社会保障机制实现由鼓励公办向鼓励社会办、由必需服务向自主选择、由生活补贴向货币补贴、由暗补向明补的“四个转变”，努力使民生问题得到制度化安排、系统化解决、长效化推进、项目化落实。坚持效率优先、兼顾公平，建立健全与经济发展水平相适应的就业、分配和社会保障体系。把扩大就业放在政府工作的优先位置，作为经济社会发展的优先目标，实施“两后双百”、“三就三百”工程，完善就业服务体系，以发展促就业，以创业增就业，以培训帮就业。积极推进城镇居民医疗保险扩面工作，逐步解决困难企业参加医疗保险问题。探索建立农村养老保险制度，加大农村最低生活保障补助力度，努力实现应保尽保。

八是创新都市经济发展的政府职能定位，由全能政府转向构筑市场载体、培育市场主体、推动社会发展。昆明作为省会城市，在国家的行政层级中居于中间层次。必须找准对上和对下的结合点，找准宏观与微观的结合点，找准广度与深度的结合点，找准务实与务虚的结合点。这个结合点主要包括党委执政、人大督政、政府行政、政协参政、群众评政，主要体现在构筑市场载体、培育市场主体、推动社会发展三个方面。因此，我们着力推动区域经济发展的政府创新，努力实现由全能政府向效能政府的转变。着力构筑市场载体。一手抓城市、市场、交通、电力、通讯、水利、能源等硬环境建设；一手抓政治舆论环境、政策扶持环境、社会服务环境、法治管理环境、人文道德环境等软环境营造。着力培育市场主体。把农民组织成市场主体，把私营经济发展壮大为市场主体，把国有集体经济改造成市场主体，把竞争性社会事业规范成市场主体。着力推动社会发展。一手抓人力资源转换，一手抓社会事业改革，最终实现人的发展。为此，我们大力推动生产方式、生活方式、思维方式变革。核心就是以人为本、以人为目标、以人为方向、以人为目的，发展人、改造人、提高人、提升人，把老百姓变成经济发展的主体、民主政治的主人、文化繁荣的主角、社会进步的主力。要围绕这“四主”提高“五力”，即提高老百姓在市场和社会中的生存能力、就业能力、创业能力、创新能力、竞争能力。围绕这“五力”，做“五变”的文章，即把人口变人手、人手变人力、人力变人才、人才变资本、资本变财富、财富保民生。